«Центробанк харизматичнее, чем правительство»
28.07.2017 03:47:00
Автор: Константин Фрумкин

«Центробанк харизматичнее, чем правительство»

Регулирование финансового рынка – сфера острой борьбы мнений, здесь сталкиваются интересы множества сил и позиции самых авторитетных экспертов. Об актуальных проблемах финансового регулирования «Инвест-Форсайт» беседует с президентом Национальной ассоциации профессиональных коллекторских агентств (НАПКА) и Национальной ассоциации участников микрофинансового рынка (НАУМИР), бывшим заместителем министра финансов РФ Алексеем Саватюгиным. 


Savatyugin-768x576.jpg


Почему судебные приставы


–  Алексей Львович, вы возглавляете союз профессиональных коллекторов, надзор за которым доверен Минюсту и службе судебных приставов. Откуда вообще взялась эта странная конструкция, когда надзор за коллекторами передан ведомству, исторически ни к какому надзору не имеющему отношения, ведомству чисто исполнительному? 


– Мне тоже казалось, что логичней отдать эту функцию мегарегулятору. Был, кстати, законопроект, внесенный рядом сенаторов, на эту тему, и там однозначно было написано про Банк России. Логика понятна: если ты выдаешь кредиты, это финансовый рынок, а если ты возвращаешь кредит, то, наверное, это тоже финансовый рынок. Любой кредит предполагает возвратность. Но Банк России был категорически против. Я разговаривал с зампредами ЦБ – они говорили «нет». Можно понять тогда еще молодого мегарегулятора. И так много навалилось, и так дел невпроворот. Очень сильная социальная напряженность, большое внимание СМИ и законодателей, и политика тут же, и выборы. Ну его, лучше мы какие-нибудь специализированные депозитарии будем регулировать, все равно в них никто не понимает и их меньше. И ЦБ сделал все возможное, чтобы ему эта функция не досталась. Поэтому в законопроекте было написано: «Уполномоченный орган Правительства». И когда это обсуждалось в Правительстве, до последнего момента не было понятно, кто будет этим уполномоченным органом. Изначально думали, что Министерство экономического развития и кто-то из его служб. К лету прошлого года Минэкономики категорически сказал: «Нет, у нас нет специалистов, мы вот закон написали, в правительство сдали, оставьте нас в покое». Закон вступает в силу с 1 января, а решения правительства все нет. При этом выясняется: в финансово-экономическом обосновании к тому закону было написано «принятие закона не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета». 90% законов принимается с такой стандартной формулировкой. Минфин смотрит: «Не потребует, ну, хорошо, согласовано». Больше Минфин ничего не волнует. А выяснилось, что, извините, нужен отдельный уполномоченный орган, ему надо набрать штат, ему нужны площади. Как же не потребует? Потребует. Минфин говорит: «Денег нет, ничего не знаю. Вот правительство, вы же сами подписали, что не потребуется. В рамках себя и определитесь, кого-нибудь увольте». Но любое ведомство говорит, что нам надо 1000 человек народу еще дополнительно, здание в центре Москвы и автопарк ездить за коллекторами. В итоге только в декабре вышел соответствующий указ президента и распоряжение Правительства о том, что уполномоченными органами назначаются Министерство юстиции и ФССП, но все это время рынок держался в огромном напряжении, потому что нужно было выпустить с десяток подзаконных актов, таких как методики расчета чистых активов, порядок ведения реестров и т.д. Потому что с 1 января вся деятельность рынка была бы незаконна. К моему большому сожалению, это показывает не очень большую дееспособность правительства. Элементарное управленческое решение, которое надо было продумать еще на этапе нулевого чтения, приняли только за несколько дней до вступления закона в силу.


– Но почему все досталось в итоге Минюсту и ФССП? 


– Наверное, решили, что раз они взыскивают долги в пользу государства, то значит, они разбираются, по крайней мере, во взыскании задолженности в целом. Действительно, ни Минюст, ни ФССП не занимались надзором за частным рынком. Это для них совершенно новый вид деятельности. И рынок к ним изначально с опасением относился. Силовое ведомство, там все серьезные люди, в погонах, с лампасами – чего от них ожидать? Наши силовики до сих пор не были замечены в особой финансовой грамотности. Но, на мое удивление, у нас сложились нормальные рабочие взаимоотношения и с ФССП, и с Министерстом юстиции. Совершенно нормальные люди. Да, опыта не хватает. Ну а у кого хватает? Надо ли потом менять эту систему? Логично ли передать все-таки в Банк России? Наверное, стратегически – да. Но тактически, сейчас, в кратко-, среднесрочном периоде – нет. Давайте посмотрим, как будет все работать.


Что дает мегарегулирование


– Когда создавали мегарегулятора, была идея, что нужен единый орган, чтобы проводить единые принципы регулирования во всех сегментах финансового рынка. В итоге: понятна ли польза и «добавленная» стоимость от того, что регулятор у нас – «мега»? Есть какое-то единое регулирование по всем сегментам финансового рынка?


– Когда создавали мегарегулятора – это был 2013 год – в его пользу было положено три аргумента. Первый – унификация финансового законодательства, потому что до того финансовый рынок был раздерган между рядом ведомств. ФСФР занимался рынком ценных бумаг, Служба страхового надзора – страхованием, в Минтруде была инспекция НПФ-ов, потом ее отдали ФСФР. ЦБ занимался банками, Бюро кредитных историй были разбиты между Центробанком и ФСФР. Микрофинансовыми организациями занимался Минфин. Кредитными кооперативами – Минэкономики. Ломбардами – никто. Товарными биржами – отчасти Антимонопольная служба. У каждого регулятора были свои представления о прекрасном, свои эксперты, свои зарубежные примеры, которые они подтягивали в качестве лучших. Даже философия регулирования была разная на разных сегментах рынка. Не просто разные нормативы или требования к минимальному капиталу, но именно философия. Как получать лицензии и надо ли вообще лицензировать. Как организуется юридическое лицо, как появляется его правоспособность. Как назначается руководитель, надо ли его согласовывать с регулятором. Какая отчетность, какие виды наказания, как лишаются лицензии, как назначаются штрафы. В какие активы разрешено вкладывать. Надо ли иметь аттестаты, надо ли иметь саморегулирование. В каждом сегменте все было разное просто потому, что так исторически сложилось.


Второй аргумент, связанный с первым, – единый контроль за финансовыми группами. Действительно, за страховыми компаниями надзирал Страхнадзор, а за проф. участниками рынка ценных бумаг – ФСФР. И у них иногда доходило до абсурда: две организации в одном правительстве друг с другом не контактировали. Страховая компания вложилась в какие-то ценные бумаги, проверить эти ценные бумаги Страхнадзор не может, потому что они подведомственны другой службе. Другая служба говорит, что плевать мы хотели на ваш страховой рынок, у нас своих проблем хватает.


Третий аргумент – снижение бюджетной нагрузки на Правительство. Центральный банк богатый, денег не считает, у него и так 70 тысяч сотрудников, еще плюс парочку тысяч не заметят, проглотят.


Три аргумента были официально, публично озвучены. На мой взгляд, истинные аргументы были вне вот этих трех, но это на мой, чисто субъективный, взгляд. Уже прошло четыре года, давно пора подводить итоги: что мы видим? Унификация проходит, но достаточно медленно. Да, сейчас есть законы, которые распространяются на все сегменты. Закон о саморегулировании на рынке ценных бумаг единообразно устанавливает требования для всего рынка. Закон о потребительском кредите распространяется как на банки, так и на микрофинансовые организации, кредитные кооперативы и ломбарды, то есть на всех профессиональных кредиторов. Закон 115-й об отмывании преступных доходов одинаково распространяется на всех участников финансового рынка. Идет унификация, иногда даже избыточная. Иногда даже, на мой взгляд, следует более тонко учитывать секторальную специфику и не пытаться всех подвести под единое регулирование, тем более что регулирование по своей философии, как правило, банковское. Ведь сотрудники ЦБ привыкли иметь дело с банками. Очень мало руководителей пришло в ЦБ из ФСФР или Страхнадзора.


– А что с остальными двумя аргументами? Произошло ли усиление надзора за финансовыми группами? 


– Далеко не факт, учитывая, что не проходит и недели, чтобы у кого-то не отозвали лицензию. Надо еще работать в области надзора. Произошло ли снижение бюджетных расходов? Точно нет, потому что хотя у нас нет больше службы по финансовому рынку и страхового надзора, все, кто в Минфине был, – остались, и все, кто в Минэкономики был, – остались. В Минэкономразвития даже в том году создан новый Департамент регулирования банковской деятельности. Почему Минэкономразвития регулирует банковскую деятельность? Но департамент есть, работает, удачи им. При этом Центробанк получил уже контроль не только за финансовым рынком как таковым. Он начинает экспансию в смежные области, и выясняется, что Центральный банк более сильный, профессиональный и харизматичный, чем Правительство. Чего, вообще-то, быть не должно. И уже Центробанк забрал себе регулирование рейтинговых агентств, хотя я считаю, это не финансовый рынок, потому что они рейтингуют все: и реальный сектор, и промышленность. Он уже забрал себе аудиторов. Аудиторы – это тоже не финансовый рынок, они уделывают всех. Он забрал себе полностью контроль за Агентством по страхованию вкладов. Сейчас уже пошли разговоры, не забрать ли ему оценочную деятельность себе под крыло.


– Оценка ведь в деньгах идет?


– Ну да. Большую часть инициатив по корпоративному управлению и по совершенствованию гражданского законодательства берет на себя Центральный банк, несмотря на то, что в Минэкономразвития есть Департамент корпоративного управления, но, на мой взгляд, он занимается не корпоративным управлением. Уже Минфин официально сознается, что это Центробанк у нас пишет законы о пенсиях. Извините, это прямая прерогатива правительства – заботиться о пенсионерах. То есть Правительство потеряло инициативу в финансах вообще, и не только инициативу, но и компетенцию, к сожалению. Центральный банк остается фактически монополистом на рынке принятия решений в финансовой сфере, там действительно хорошие специалисты, в профессионализме им не откажешь, хотя я не во всем согласен с их идеологией. А в Правительстве, Думе, в Совете Федерации нет профессионалов. То есть все идеи Центробанка тут же проводятся законом. Логичнее тогда вообще отдать Центробанку право законодательной инициативы напрямую. Что по факту и происходит. Все депутатские инициативы по совершенствованию банковского сектора – они, конечно, написаны на Неглинной улице.


Регуляторы и физтех


– Сейчас самое модное слово на финансовом рынке – «финтех»? Можно ли сказать, что наши регуляторы финансового рынка открыты прогрессу и начали стимулировать развитие физтеха?


– Да, финтех – очень модное слово, и в Банке России тоже создан целый департамент. Есть несколько ассоциаций, которые себя позиционируют как разрабатывающие финансовые технологии. И это правильно, все-таки XXI век на дворе, и уже до самого верха дошли термины: «цифровая экономика», «дигитализация», «блокчейн», «эфириум» и другие модные слова, мы уже знаем, как они пишутся. Другое дело, что я довольно скептически отношусь к тому, что сейчас государство начнет поддерживать цифровую экономику. Если мы помним предыдущего президента России, тогда тоже много говорилось про инновации, про Сколково. И нанотехнологии были модной темой. Вот еще одна очередная модная тема. Тут больше надежд, конечно, на частный бизнес. Слава богу, что регулятор перестал это явно запрещать. Перелом произошел буквально в прошедшем году. Еще год назад Министерство финансов писало закон о запрете криптовалют, об уголовном наказании за торговлю этими несчастными биткоинами. Мне, честно, было даже как-то неудобно за своих бывших коллег по Министерству финансов. Говорю: «Ребят, XXI век, посмотрите, что в мире делается, запретить – самое простое». Мне отвечали: «Мы же настоящие чиновники, нам все равно, что писать. У нас есть поручение, мы пишем „запретить“. Будет поручение разрешить, мы напишем „разрешить“». Теперь, видимо, получили разрешение, и сейчас мы говорим тоже абсурдные вещи о создании нашей национальной, суверенной криптовалюты под эгидой Росфинмониторинга и Банка России. Только она не будет анонимной, она будет единой эмиссионной. Конечно, это никакая не криптовалюта, и конечно, ничего этого не будет, но все-таки мозги начинают проясняться. Слава богу, стали говорить о так называемых регуляторных песочницах, где можно без оглядки на ближайшего районного прокурора проводить какие-то эксперименты. Это можно только поддерживать.


– Алексей Львович, коллекторский закон, который многие называют «антиколлекторским», был принят полгода назад. Можно ли подвести какие-то первые итоги его действия? Как он повлиял на рынок?


– Да, есть первые итоги, но этих итогов еще мало, потому что судебная практика еще только-только начинает формироваться. Уже есть несколько судебных процессов и практика, когда против коллекторских агентств возбуждают дела и когда, наоборот, коллекторские агентства выступают в качестве истцов. Но все эти разбирательства еще только в судах первой инстанции, еще ничего не дошло даже до вторых инстанций. Главное, что понятно и с чем уже согласны и участники рынка, и регуляторы, – что закон очень сырой и его надо менять. Это признали и наши коллеги из Министерства юстиции, и наши коллеги из службы судебных приставов. Только они говорят: «Давайте еще наработаем судебной практики, наработаем правоприменения, наберем достаточное количество жалоб и с осени начнем предметно разбираться с законом». Закон был принят в большой спешке, без экспертной проработки. Эксперты сразу говорили законодателям, что тут недоработка, тут пробел, тут несостыковка, тут недостаточно корректное определение. Но сразу в трех чтениях его внесли два выдающихся политических деятеля (спикер верхней палаты, спикер нижней палаты), это было перед выборами, была массовая истерия в СМИ. Видно, что закон во многих случаях не работает. Не потому, что он антиколлекторский или прокредиторский, просто он наспех написан.


– Какие важнейшие пункты вы будете стараться менять осенью?


– Например, одна из базовых новаций этого закона – ограничение на частоту общения коллекторов с должниками. Вообще, очень мало где в мире говорят, сколько ты имеешь право общаться со своим клиентом. Это только мы так придумали. Ранее было ограничение в законе о потребительском кредите, что нельзя звонить или приходить ночью. Это разумное ограничение. Действительно, есть время, которое предназначено исключительно для личной жизни. Тут ввели достаточно жесткие ограничения – не чаще одного раза в сутки, не чаще двух раз в неделю.


Но что такое «общение»? В законе написано «переговоры». Что такое «переговоры»? Коллектор позвонил, сказал: «Здравствуйте, я коллектор». Представился. Должник на том конце провода бросил трубку, перестал разговаривать. Были переговоры, не были? Можно перезвонить, нельзя? Строго говоря, уже нельзя. Или коллектор позвонил, выяснилось, что не тому. Жена сказала: «Муж придет вечером, позвоните вечером». Вечером уже нельзя звонить – сегодня были переговоры. Коллектор дозвонился до должника, тот говорит: «Я сейчас не могу говорить, перезвоните через 15 минут». Ты не можешь перезвонить через 15 минут, потому что закон запрещает. Поэтому надо понять, что такое переговоры, когда они считаются состоявшимися. Очень часто разговор длится 3-5 секунд, и трубка вешается. Уже есть судебные прецеденты, когда коллектор доказывает: это нельзя считать переговорами, ты за это время не успеешь даже представиться, как этого требует закон. Это требует уточнения.


Требует уточнения еще целый ряд нюансов. Например, есть явное противоречие между законом о коллекторах и Трудовым кодексом. Профессиональный взыскатель не может иметь в штате сотрудников, которые в течение трех лет до этого с опозданием оплатили какое-нибудь судебное решение – кредиты, налоги, алименты. Ты можешь быть банкиром с просроченной задолженностью, ты можешь быть государственным чиновником с просроченной задолженностью, депутатом Госдумы, министром, работником Службы судебных приставов, но сотрудником коллекторского агентства ты не можешь быть.


Были случаи, когда коллекторы брали себе на работу сотрудников ФССП. Ну, где еще работать бывшему судебному приставу? Он же специалист очень узкой сферы деятельности. Выяснялось, что ты берешь его на работу, а у него какие-то кредиты или алименты.


Но ладно бы только это. Что делать с теми сотрудниками, которые уже работают? Выясняется, что у них задолженность. Нет оснований их уволить по Трудовому кодексу. Ну, нельзя уволить человека за то, что у него просроченная ипотека. Но тебя будет наказывать регулятор. Вроде бы абсурдная ситуация, но она пока в рамках закона неразрешима.


Таких нюансов достаточно много, и речь идет не просто о том, что коллекторы хотят себе облегчить жизнь. Правоприменение сейчас очень сильно хромает. Особенно ситуация усугубляется тем, что разные местные управления имеют разные представления о том, как этот закон применять. Общей практики нет. Центральный аппарат ФССП пока не готов рассылать какие-то единообразные рекомендации на места. Говорят: «Мы пока изучаем, анализируем». Но это анализирование длится уже несколько месяцев. И доходит до того, что некоторые представители на местах, регуляторы, говорят: «Мы у себя в области или в республике ни одного агентства не ввели в реестр, значит, у нас они не могут работать. Ну и что, что реестр федеральный? Ну и что, что по конституции у нас единое экономическое пространство?». И вот таких нюансов, на самом деле, десятки. Мы подготовили достаточно большой блок предложений о том, как хотя бы исправить явные юридические ляпы. Надеемся с сентября начать активную работу с законодателями и профильными ведомствами.


– Во многих сегментах рынка обычно еще параллельно законодательству начинают писать стандарты. Коллекторы хотят обзавестись своими отраслевыми стандартами?


– В ряде отраслей финансового рынка законом предусмотрено введение отраслевых стандартов, и очень часто разработка отраслевых стандартов спускается на уровень саморегулируемых организаций. Буквально в этом месяце был утвержден стандарт по защите прав потребителей на рынке микрофинансовых организаций. Это первый стандарт, потом их выйдет достаточно много на всех сегментах финансового рынка. Коллекторский рынок, на мой взгляд, – это часть финансового рынка, но он не попал в сферу действия Банка России. Поэтому здесь не предусмотрено обязательное членство в саморегулируемых организациях, поэтому и не предусмотрено никаких стандартов, кроме тех, которые явно вытекают из законов, то есть приказов ФССП и Министерства юстиции.


Однако на рынке уже 10 лет существует Национальная ассоциация профессиональных коллекторских агентств, у нее есть своеобразный стандарт, который называется «кодекс этики». Он появился за несколько лет до закона, и в определенной части он жестче закона. Там прописаны как раз правила взаимодействия коллектора и должника, имеющего просроченную задолженность. Вот это стандарт. Он, конечно, не обязательный для всех участников рынка, но он обязательный для членов НАПКА. Члены НАПКА, конечно, не все участники рынка. Их всего сейчас 130 с небольшим, а в НАПКА – около 40. Вроде бы по численности треть, но по объему сборов это 90% рынка. Члены ассоциации – это все лидеры рынка, как раз те, которые дорожат своей репутацией, которые эти стандарты должны выполнять. Более того, если они их не выполняют, то их наказывают.


– Вообще – нуждаются ли коллекторские агентства в саморегулировании?


– Думаю, что, если будет введено саморегулирование, будет проще и регулятору, и участникам рынка. Их не так много. Сначала, в конце еще прошлого года, когда закон не вступил в силу, коллеги из ФССП оценивали количество этих коллекторов, страшных, ужасных, минимум в 500 тысяч организаций. Полмиллиона! Мы специально переспрашивали коллег из ФССП, нет ли там лишних нулей. Нам сказали: «Нет, мы посмотрели ЕГРЮЛ – вот примерно столько». Мы тогда оценивали количество компаний, которые профессионально этим занимаются, – примерно 600-800…


– На три порядка меньше.


– Да. Выяснилось, что сейчас их в реестре чуть больше сотни. Наверное, все, кто хотел войти, уже вошли. Хорошо, ну, будет их 150 всего в России. Вряд ли их будет больше. Вряд ли какие-то новые появятся, потому что достаточно дорогой вход на рынок. Скорее всего, их количество будет уменьшаться, потому что нагрузка сильно увеличивается, в том числе и финансовая, и состояние экономики не дает пока больших надежд.


Так вот, когда такое количество участников, с одной стороны, рынок достаточно конкурентный, это не 3-4 компании. С другой стороны, их не тысячи, как ломбардов или торговых киосков. Логично в такой структуре рынка вводить саморегулирование, чтобы, с одной стороны, освободить государственный надзор от многих обязанностей, в том числе по надзору за стандартами, по сбору отчетности, по анализу, иметь единого контрагента для общения – пусть будет несколько СРО. И с другой стороны, участники рынка могут иметь посредника в общении с государством, возможность отстаивать свои интересы. На финансовых рынках это пока работает достаточно успешно, несмотря на то что закон о саморегулировании финансовых рынков я считаю одним из самых плохих законов. Но там просто есть многолетний опыт саморегулирования.


Однако есть ведь опыт саморегулирования и не такой успешный. Это опыт строительных СРО, опыт СРО оценщиков, СРО аудиторов. Особенно строителей и оценщиков, где просто тысячи организаций, действующих на рынке. И конечно, когда рынок настолько дисперсный, настолько большое количество участников, и у них получаются десятки саморегулируемых организаций, которые начинают конкурировать друг с другом за количество членов и снижают планку стандартов. Они живут за счет членских взносов, они должны привлекать участников. Участники, как правило, небольшие. Участники – тоже рационально действующие субъекты, они идут туда, где и ниже взносы и ниже стандарты, которые надо выполнять. Это так называемый ухудшающий отбор в экономике.


Тут не так, потому что каждый участник виден, и никто не отменяет надзор государственного регулятора. И регулятор может каждого участника проверить самостоятельно.